綜合改革的意見
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國務院辦公廳關于推進農業水價 綜合改革的意見

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國務院辦公廳關于推進農業水價
綜合改革的意見
國辦發〔2016〕2號

各省、自治區、直轄市人民政府,國務院各部委、各直屬機構:

農業是用水大戶,也是節水潛力所在。長期以來,我國農田水利基礎設施薄弱,運行維護經費不足,農業用水管理不到位,農業水價形成機制不健全,價格水平總體偏低,不能有效反映水資源稀缺程度和生態環境成本,價格杠桿對促進節水的作用未得到有效發揮,不僅造成農業用水方式粗放,而且難以保障農田水利工程良性運行。為建立健全農業水價形成機制,促進農業節水和農業可持續發展,經國務院同意,現提出以下意見:

一、總體要求

(一)指導思想。全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,認真落實黨中央、國務院決策部署,按照“四個全面”戰略布局要求,牢固樹立創新、協調、綠色、開放、共享的發展理念,圍繞保障國家糧食安全和水安全,落實節水優先方針,加強供給側結構性改革和農業用水需求管理,堅持使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用,政府和市場協同發力,以完善農田水利工程體系為基礎,以健全農業水價形成機制為核心,以創新體制機制為動力,逐步建立農業灌溉用水量控制和定額管理制度,提高農業用水效率,促進實現農業現代化。

(二)基本原則。

堅持綜合施策。加強農業水價改革與其他相關改革的銜接,綜合運用工程配套、管理創新、價格調整、財政獎補、技術推廣、結構優化等舉措統籌推進改革。

堅持兩手發力。既要使市場在資源配置中起決定性作用,促進農業節水,也要更好發揮政府作用,保障糧食等重要農作物合理用水需求,總體上不增加農民負擔。

堅持供需統籌。既要強化供水管理,健全運行機制,提高供水服務效率,也要把需求管理擺在更加突出位置,全面提高農業用水精細化管理水平,推動農業用水方式轉變。

堅持因地制宜。區分不同地區水資源稟賦、灌溉條件、經濟發展水平、種植養殖結構等差異狀況,結合土地流轉、農業經營方式轉變,尊重農民意愿,探索符合實際、各具特色的做法,有計劃、分步驟推進。

三)總體目標。用10年左右時間,建立健全合理反映供水成本、有利于節水和農田水利體制機制創新、與投融資體制相適應的農業水價形成機制;農業用水價格總體達到運行維護成本水平,農業用水總量控制和定額管理普遍實行,可持續的精準補貼和節水獎勵機制基本建立,先進適用的農業節水技術措施普遍應用,農業種植結構實現優化調整,促進農業用水方式由粗放式向集約化轉變。農田水利工程設施完善的地區要加快推進改革,通過3—5年努力率先實現改革目標。

二、夯實農業水價改革基礎

(四)完善供水計量設施。加快供水計量體系建設,新建、改擴建工程要同步建設計量設施;尚未配備計量設施的已建工程要抓緊改造。嚴重缺水地區和地下水超采地區要限期配套完善。大中型灌區骨干工程全部實現斗口及以下計量供水;小型灌區和末級渠系根據管理需要細化計量單元;使用地下水灌溉的要計量到井,有條件的地方要計量到戶。

(五)建立農業水權制度。以縣級行政區域用水總量控制指標為基礎,按照灌溉用水定額,逐步把指標細化分解到農村集體經濟組織、農民用水合作組織、農戶等用水主體,落實到具體水源,明確水權,實行總量控制。鼓勵用戶轉讓節水量,政府或其授權的水行政主管部門、灌區管理單位可予以回購;在滿足區域內農業用水的前提下,推行節水量跨區域、跨行業轉讓。

(六)提高農業供水效率和效益。加強供給側結構性改革,加快完善大中小微并舉的農田水利工程體系。做好工程維修養護,保障工程良性運行。強化供水計劃管理和調度,提高管理單位運行效率,強化監督檢查,加強成本控制,建立管理科學、精簡高效、服務到位的運行機制,保障合理的灌溉用水需求,有效降低供水成本。加強水費征收與使用管理。建立中央財政農田水利資金投入激勵機制,重點向農業水價綜合改革積極性高、工作有成效的地區傾斜。

(七)加強農業用水需求管理。在穩定糧食產量和產能的基礎上,因地制宜調整優化種植結構。適度調減存在地表水過度利用、地下水嚴重超采等問題的水資源短缺地區高耗水作物面積。選育推廣需水少的耐旱節水作物,建立作物生育階段與天然降水相匹配的農業種植結構與種植制度。大力推廣管灌、滴灌等節水技術,集成發展水肥一體化、水肥藥一體化技術,積極推廣農機農藝相結合的深松整地、覆蓋保墑等措施,提升天然降水利用效率。開展節水農業試驗示范和技術培訓,提高農民科學用水技術水平。

(八)探索創新終端用水管理方式。鼓勵發展農民用水自治、專業化服務、水管單位管理和用戶參與等多種形式的終端用水管理模式。支持農民用水合作組織規范組建、創新發展,并充分發揮其在供水工程建設管理、用水管理、水費計收等方面的作用。推進小型水利工程管理體制改革,明晰農田水利設施產權,頒發產權證書,將使用權、管理權移交給農民用水合作組織、農村集體經濟組織、受益農戶及新型農業經營主體,明確管護責任。通過政府和社會資本合作(PPP)模式、政府購買服務等方式,鼓勵社會資本參與農田水利工程建設和管護。

三、建立健全農業水價形成機制

(九)分級制定農業水價。農業水價按照價格管理權限實行分級管理。大中型灌區骨干工程農業水價原則上實行政府定價,具備條件的可由供需雙方在平等自愿的基礎上,按照有利于促進節水、保障工程良性運行和農業生產發展的原則協商定價;大中型灌區末級渠系和小型灌區農業水價,可實行政府定價,也可實行協商定價,具體方式由各地自行確定。加強政府定價成本監審,充分利用節水改造騰出空間,綜合考慮供水成本、水資源稀缺程度以及用戶承受能力等,合理制定供水工程各環節水價并適時調整。供水價格原則上應達到或逐步提高到運行維護成本水平;確有困難的地區要盡量提高并采取綜合措施保障工程良性運行。水資源緊缺、用戶承受能力強的地區,農業水價可提高到完全成本水平。

(十)探索實行分類水價。區別糧食作物、經濟作物、養殖業等用水類型,在終端用水環節探索實行分類水價。統籌考慮用水量、生產效益、區域農業發展政策等,合理確定各類用水價格,用水量大或附加值高的經濟作物和養殖業用水價格可高于其他用水類型。地下水超采區要采取有效措施,使地下水用水成本高于當地地表水,促進地下水采補平衡和生態改善。合理制定地下水水資源費(稅)征收標準,嚴格控制地下水超采。

(十一)逐步推行分檔水價。實行農業用水定額管理,逐步實行超定額累進加價制度,合理確定階梯和加價幅度,促進農業節水。因地制宜探索實行兩部制水價和季節水價制度,用水量年際變化較大的地區,可實行基本水價和計量水價相結合的兩部制水價;用水量受季節影響較大的地區,可實行豐枯季節水價。

四、建立精準補貼和節水獎勵機制

(十二)建立農業用水精準補貼機制。在完善水價形成機制的基礎上,建立與節水成效、調價幅度、財力狀況相匹配的農業用水精準補貼機制。補貼標準根據定額內用水成本與運行維護成本的差額確定,重點補貼種糧農民定額內用水。補貼的對象、方式、環節、標準、程序以及資金使用管理等,由各地自行確定。

(十三)建立節水獎勵機制。逐步建立易于操作、用戶普遍接受的農業用水節水獎勵機制。根據節水量對采取節水措施、調整種植結構節水的規模經營主體、農民用水合作組織和農戶給予獎勵,提高用戶主動節水的意識和積極性。

(十四)多渠道籌集精準補貼和節水獎勵資金。統籌財政安排的水管單位公益性人員基本支出和工程公益性部分維修養護經費、農業灌排工程運行管理費、農田水利工程設施維修養護補助、調水費用補助、高揚程抽水電費補貼、有關農業獎補資金等,落實精準補貼和節水獎勵資金來源。

五、保障措施

(十五)落實地方責任。各地區要進一步提高認識,把農業水價綜合改革作為改革重點任務,積極推進落實。省級人民政府對本行政區域農業水價綜合改革工作負總責,要切實加強組織領導,結合實際制定具體實施方案,明確改革時間表和分步實施計劃,細化年度改革目標任務,建立健全工作機制,抓好各項措施落實。及時協調解決改革中遇到的困難和問題,定期總結改革經驗,具備條件的要適時予以推廣。

(十六)加強指導協調。發展改革委、財政部、水利部、農業部要認真履行職責,強化協調配合,加大對各地農業水價綜合改革工作的指導和支持力度,每年向國務院報告進展情況。

(十七)強化宣傳引導。各有關部門和地方各級人民政府要做好農業水價綜合改革的政策解讀,加強輿論引導,強化水情教育,引導農民樹立節水觀念、增強節水意識、提高有償用水意識和節約用水的自覺性,為推進農業水價綜合改革創造良好社會環境。

                          國務院辦公廳

                      2016年1月21日